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Le Conseil d’État cloué au pilori : la négation de la justice
lundi 17 mai 2021 par Guillaume Berlat
« On ne peut à la fois être juge et parti » constitue l’un des principes fondamentaux des droits fondamentaux qui renvoie aux notions d’indépendance et, surtout, d’impartialité. L’expression est inspirée de locutions latines juridiques, telles que nemo iudex in causa sua (nul ne peut être à la fois juge et partie), aliquis non debet esse judex in propria causa, quia non potest esse judex et pars (personne ne doit être juge de sa propre cause, parce qu’il n’est pas possible d’être juge et partie), et judex reusque (juge et partie). Or, c’est bien le minimum que l’on est en droit d’attendre de la justice de la patrie autoproclamée des droits de l’homme. La France a, entre autres, ratifié en 1974 la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du Conseil de l’Europe dont l’article 6 (« Droit à un procès équitable ») souligne la nécessité d’être jugé par « un tribunal indépendant et impartial ».
Manifestement, il existe un ordre de juridiction français qui soulève de multiples problèmes à cet égard. Il s’agit de la juridiction administrative, en général et de sa plus haute juridiction qui a pour nom « Conseil d’État ».
Le terme est ambigu, mettant en avant la fonction de Conseil de l’État, passant sous silence qu’il est en même temps son juge. Au cours des années passées, nous n’avons cessé de dénoncer, avec une régularité de métronome, cette situation paradoxale, anachronique pour ne pas dire extravagante [1]. Hormis certains initiés (quelques courageux professeurs agrégés de droit public), cette situation attirait peu l’attention des médias. Or, la situation évolue depuis l’été 2020 à l’occasion de la mise en cause de l’un des plus brillants spécimens de conseiller d’État aussi arrogant qu’omnipotent et omniscient, Marc Guillaume [2].
L’affaire Olivier Duhamel, intervenant dans un contexte de restrictions des libertés des citoyens consécutive à la pandémie avalisée par les membres du Palais-Royal, en a rajouté une couche à tel point que plusieurs médias commencent à se faire l’écho de cette inquiétante dérive du Conseil d’État, de cet État dans l’État.
De Napoléon à Jupiter : l’État est son propre juge
C’est bien connu, il faut que tout change pour que rien ne change ! Rien ne vaut de se replonger dans le passé pour éclairer le présent. Rappelons quelques anomalies du Conseil d’État, une institution bonapartiste et monarchique en même temps !
Une institution bonapartiste : protéger l’administration
Comme le souligne justement, le constitutionnaliste, Dominique Rousseau : « C’est une institution bonapartiste et non républicaine. En 1799, Napoléon a imaginé ce juge spécial pour éviter que ce soit un magistrat trop indépendant qui examine les actes de l’administration.
En réalité, le Conseil d’État a été créé pour protéger l’administration ». Tout est dit en quelques mots sur cette structure hybride qui, en 1875, a élu domicile au Palais-Royal construit par Richelieu, ministre de Louis XIII.
Depuis la salle des pas perdus, au premier étage, vous pouvez partir à droite avec l’aile du consultatif, tapis rouge ou à gauche, vers celle du contentieux, tapis bleu. C’est Janus Bifrons déguisé en Thémis. Le Conseil d’État cumule, de manière ubuesque, les fonctions de conseil et de juge de l’État.
En matière de confusion des genres et de séparation des pouvoirs, on ne saurait faire mieux. À ce jour, rien n’a été fait pour dissocier ces deux fonctions incompatibles dans un authentique État de droit.
Rares sont ceux qui savent que le président du Conseil d’État n’est autre que le Premier ministre !
Imagine-t-on que le premier président de la Cour de cassation soit aussi le Premier ministre ?
Nous sommes en plein délire tout en comprenant que le système a été verrouillé, dès l’origine, pour protéger l’administration des recours intempestifs des citoyens et de ses propres fonctionnaires. Protéger l’administration, c’est aussi ignorer, pour ne pas dire, pénaliser le citoyen (coupable par nature).
Une institution monarchique : ignorer le citoyen
En France, il existe une asymétrie entre l’État – concept pris au sens large – et le citoyen. L’État bénéficie d’un double privilège : de droit (on lui applique un droit inégalitaire qui porte le nom de droit administratif) et de juridiction (il est jugé par les juridictions administratives : tribunal administratif, cour administrative d’appel et Conseil d’État en cassation des secondes et en première et dernière instance des affaires sensibles).
Les textes les régissant parlent des « membres du Conseil d’État » et non des magistrats. En un mot, l’État est jugé par ses propres fonctionnaires qui ne sont ni indépendants, ni impartiaux et bénéficie d’une présomption de crédibilité.
Ce qui signifie que le citoyen est présumé coupable. Le Conseil d’État s’est prononcé sur la légalité d’un texte (décret du ministre des Affaires étrangères ouvrant 22 postes de consuls généraux à des non diplomates) sur lequel il a donné un avis positif grâce à la voix prépondérante de son éminent vice-président, Bruno Lasserre (Cf. affaire Philippe Besson, écrivain, nommé consul général à Los Angeles et dont la nomination est contestée par le syndicat CFDT du MAE. L’intéressé a de lui-même renoncé à son poste). Si l’État (pour être plus précis, le pouvoir politique en place) voulait se protéger contre les actions intempestives des citoyens et de ses fonctionnaires, il ne s’y prendrait pas autrement.
On manque de s’étouffer en apprenant que son vice-président, Bruno Lasserre organise, le 1er octobre 2018 au Palais-Royal, un débat sur le thème de la citoyenneté. De quoi se mêle le Conseil d’État ?
Est-ce le rôle de la plus haute juridiction administrative. C’est là que l’on s’aperçoit que le Conseil d’État est un État dans l’État…
Qui de plus méconnaît un principe cardinal du droit, celui de l’impartialité qui va lui valoir des poursuites devant la Cour européenne des droits de l’homme à l’initiative de Greenpeace [3]. Pas moins ! [4] On manque également de s’étouffer en apprenant que son vice-président, Bruno Lasserre, bien que mis en examen pour complicité de harcèlement moral par un juge d’instruction (l’affaire, qui s’est conclue par le suicide d’un fonctionnaire, alors que notre grand homme était à la tête de l’autorité de la concurrence) est maintenu à son poste, présomption d’innocence oblige ! [5]
Ce dernier profite du début d’année 2020 pour procéder à une communication éhontée sur une prétendue réforme de la procédure orale au Conseil d’État. L’homme a le toupet de déclarer : « Je peux reconnaître qu’il y a parfois, chez nous, un peu trop d’arrogance et de certitude autour de ce que nous pensons, même si les apparences sont parfois contre nous, je vous en conjure, il faut nous faire confiance ».
Ce dernier dissimule ses turpitudes derrière une communication éhontée.
De la République exemplaire : la justice par la communication
Alors que son vice-président du, Bruno Lasserre passe son temps à communiquer sur le thème du Conseil d’État protecteur naturel des libertés, la réalité est tout autre (refus de la quasi-majorité des référés sur l’état d’urgence). Comment s’en étonner alors que l’on est confronté à une institution de l’entre-soi et du pantouflage.
Une institution de l’entre-soi : favoriser la cooptation
La pratique quotidienne au sein du Conseil d’État peut se résumer à travers l’expression : Passez- moi la rhubarbe, je vous passerai le séné !
Sortis dans les premiers du classement à la sortie de l’ENA, les conseillers d’État, des phares et des balises se considèrent au-dessus des lois, s’épaulent pour ne pas moisir au Palais-Royal et développer des réseaux d’amitiés de type quasi-mafieux. Cette pratique délétère, qui relève d’une sorte de coutume non codifiée, est insupportable [6].
Un exemple concret de ce copinage malsain nous est fourni par Le Monde et repris, et augmenté par Le Canard enchaîné. Il concerne le choix du futur juge français à la Cour européenne des droits de l’Homme (CEDH) du Conseil de l’Europe.
Nous découvrons que les manœuvres conduites en sous-main pour nommer Mathias Guyomar l’ont été par la famille Guillaume : le père Gilbert (conseiller d’État, ex-directeur des affaires juridiques du Quai d’Orsay) et le fils Marc (conseiller d’État qui se voyait déjà désigné comme vice-président du Conseil d’État mais ses ambitions ont été contrariées après divers scandales dont le dernier fut l’affaire d’inceste qui pèse sur Olivier Duhamel). « Pour l’entre-soi, c’est prouvé » [7].
Et l’on pourrait multiplier à l’envie tous ces petits arrangements entre amis si bien documentés qui sont dignes d’une République bananière [8].
En un mot comme en cent, en France, le vrai pouvoir, c’est le Conseil d’État.
Institution la plus puissante et la plus secrète. Elle a formé trois Premiers ministres et ses conseillers règnent sur toute la machine administrative. À titre d’exemple, sous le précédent gouvernement, le pouvoir était aux mains de trois membres du Conseil d’État : le Premier ministre, Édouard Philippe, son directeur de cabinet, Benoît Ribadeau-Dumas et le Secrétaire général du gouvernement (SGG), Marc Guillaume.
Dans ce milieu aussi discret qu’opaque, l’affaire Guillaume dans le sillage de l’affaire Duhamel constitue un tremblement de terre. Mais, en France, c’est bien connu tout change pour que rien ne change surtout pour conserver ses avantages exorbitants du droit commun. On mesure leur morgue et leur incompétence dans la gestion de la pandémie.
L’humilité n’est pas leur qualité principale. Leur orgueil les aveugles.
Une institution du pantouflage : favoriser les filières
Le pantouflage et son corollaire, le rétro-pantouflage est une spécialité maison. Aller et venir entre l’intérieur et l’extérieur du Conseil d’État. Ne parlons pas des tous ces brillants et intègres conseillers d’État qui évoluent en permanence entre le Palais Royal et quelques postes de hauts fonctionnaires dans les différents ministères (cabinets ministériels ou directeurs d’administration) ou dans les entreprises publiques (Cf. le cas emblématique de Guillaume Pépy, l’ex-inoxydable PDG de la SNCF, ex-conjoint de feu le directeur de Sciences Po, Richard Descoings, lui-même conseiller d’État, remplacé à ce poste par un autre conseiller d’État, Frédéric Mion (parrain de l’un des fils d’un conseiller d’État qui a pour nom Édouard Philippe) qui a été contraint de démissionner dans le sillage de l’affaire Duhamel).
Nous sommes au cœur de ce que le journaliste de mediapart, Laurent Mauduit (responsable durant 30 ans de la rubrique économique au quotidien Le Monde) qualifie à très juste titre de « Caste » [9], pour ne pas dire de mafia. Emmanuel Macron en est le pur produit (corps de l’inspection des Finances).
Le phénomène est bien documenté depuis plusieurs décennies [10] mais avec un accent tout particulier au cours des dernières années [11], des derniers mois [12], des dernières semaines à la faveur des affaires Guillaume, Mion et Duhamel par les médias (Marianne [13] et Le Monde [14]) qui assènent le coup de grâce à une institution qui mérite une condamnation exemplaire.
Tenons-nous ans à deux exemples ! Après son départ de Matignon, Benoît Ribadeau-Dumas rejoint le groupe de réassurance SCOR dont il pourrait devenir le patron après le départ de l’actuel titulaire [15]. L’actuel président de la section du contentieux, Christophe Chantepy a occupé successivement les fonctions de directeur de cabinet du Premier ministre, Jean-Marc Ayrault et celles d’ambassadeur de France à Athènes.
La pratique est courante.
Le pire est qu’elle ne heurte que quelques âmes sensibles. Tout ceci est impensable dans une authentique démocratie.
Une fois de plus, une consultation de l’annuaire des membres du Conseil d’État et du Journal Officiel de la République française (JORF) en dirait beaucoup plus que de longs discours sur la faillite républicaine de cette institution. Et ces dames et ces messieurs n’ont de compte à rendre à personne tant ils constituent une caste d’intouchables dans la haute fonction publique française [16].
Combien d’entre eux et d’entre elles, qui ont été censurés par la Cour européenne des droits de l’Homme, ont-ils été sanctionnés ?
Le système se nourrit de ses propres dérives sans que cela ne soit connu et sanctionné, comme cela le mériterait, par le peuple souverain au nom duquel la justice administrative est rendue.
De la justice bananière : la justice avant l’État
Revenons aux principes fondamentaux qui devraient sous-tendre l’action du Conseil d’État et de la juridiction administrative. Or, le compte n’y est pas tant en termes d’indépendance que d’impartialité.
La confusion permanente des genres : le défaut d’indépendance
Comment être perçu comme indépendant lorsque l’on a un pied dans l’exécutif et l’autre dans la justice ?
Comment être perçu comme indépendant lorsque le président du Conseil d’État est le Premier ministre ?
Cela crée un lien de dépendance, de suggestion vis-à-vis du pouvoir exécutif alors que nous sommes censés vivre dans un régime de séparation des pouvoirs.
Mais les plaisantins du Palais-Royal n’en ont cure puisqu’ils font la loi et contrôle son application. Mais cette intelligentsia parisienne fait ce qui lui plaît [17].
Rappelons ce que nous écrivions en début de présentation avec cette critique formulée par Dominique Rousseau : « C’est une institution bonapartiste et non républicaine. En 1799, Napoléon a imaginé ce juge spécial pour éviter que ce soit un magistrat trop indépendant qui examine les actes de l’administration. En réalité, le Conseil d’État a été créé pour protéger l’administration ».
Éviter que ce soit un magistrat trop indépendant.
Au fil du temps, il n’y a même plus les apparences de l’indépendance. Nous avons les preuves de sa dépendance. Preuve en est que les textes régissant l’activité du Conseil d’État ne parlent pas de magistrats mais de « membres ». C’est bien la preuve que ces hauts fonctionnaires sont plus hauts fonctionnaires soumis au pouvoir hiérarchique même s’ils s’en défendent, que juges indépendants qui ne répondent qu’à leur conscience.
En fait et en droit, l’accès à la juridiction administrative est relativement aisé pour tout citoyen ou tout fonctionnaire mais force est de constater que ses chances de l’emporter sont minces comme le relève Maitre Patrice Spinozi, avocat au Conseil d’État et à la Cour de cassation (encore une spécificité bien française que les avocats qui plaident devant les plus hautes juridictions françaises sont triées sur le volet) : « Le Conseil d’État a traditionnellement tendance à faire confiance à l’administration ».
Certains éminents juristes évoquent une présomption de crédibilité de l’administration. Ce qui, a contrario, entraîne une présomption de culpabilité de l’administré (citoyen ou fonctionnaire). Il poursuit dans la même ligne : « Il est souvent difficile pour un citoyen de la remettre en cause (la confiance dans l’administration). Lorsqu’il s’agit de justifier la réalité d’une situation, les armes ne sont pas toujours égales ».
C’est également le point de vue du professeur agrégé de droit public à Paris 1 (major de sa promotion), Paul Cassia, qui estime que « le Conseil d’État, institution mal née, est la verrue de la République ». De manière plus spécifique, il estime quasiment impossible de gagner un « référé liberté » en ayant fait l’expérience.
Pour lui : « la vocation du Conseil d’État est de ne pas entraver l’action de l’exécutif. Il n’est pas formaté pour lui faire des injonctions ».
Les allers et retours constants permanents de ces conseillers d’État entre leur maison et d’autres administrations comme si de rien n’était pose problème que certains membres du Palais-Royal reconnaissent de manière anonyme. Cela ne choque personne sauf que les choses évoluent petit à petit.
Le soupçon permanent de favoritisme : le défaut d’impartialité
Comment être impartial si l’on n’est pas structurellement et fonctionnellement indépendant ?
Tel est le cas du Conseil d’État. La partialité est inscrite dans l’ADN de la plus haute juridiction administrative française, conseil et juge de l’État en dépit des dénégations des membres de cette structure. On comprend mieux pourquoi la jurisprudence constante du Conseil d’État, au mépris de la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) en est le reflet.
Elle ne reconnaît que l’impartialité subjective et non l’impartialité objective, la seule qui compte dans un authentique État de droit. La juridiction de Strasbourg penche pour la théorie des apparences, à savoir donner toutes les apparences de l’impartialité et de l’indépendance pour ne pas encourir le poison du soupçon.
Alors que les critiques des juristes se multiplient contre le phalanstère du Palais-Royal, les réponses des plus hautes instances du Conseil d’État ne sont guère convaincantes qu’il s’agisse de son vice-président, Bruno Lasserre (« Le Conseil d’État est sur une ligne de crête ») ou de son dernier président de la section du contentieux, Jean-Denis Combrexelle (« On sait d’où viennent ces critiques. Ce sont des considérations partisanes et politiques »). L’actuel président de la section du Conseil d’État, Christophe Chantepy – dont la situation anachronique est évoquée plus haut – ose dire : « les motifs comptent tout autant que la décision, il faut les lire ». Traduit en français plus compréhensible par le commun des mortels, le Conseil d’État donne rarement raison au citoyen mais il existe toujours de bonnes raisons de privilégier la voix de l’administration dont il est le porte-voix fidèle.
Comment, dans ces conditions, ne pas être taxé de partialité ?
Le Conseil d’État comprend que ses jours sont peut-être comptés tant il a trop tiré sur la corde au cours des décennies passées (Cf. une jurisprudence de la CEDH de 1995 qui enjoint au Conseil d’État luxembourgeois de séparer ses activités de conseil et de juge). Après moultes péripéties, la CEDH a jugé en 2009 que le Conseil d’État continue à vivre sa vie à condition qu’il s’engage à éviter la confusion entre ses deux activités.
Comment en avoir la garantie ?
Bruno Lasserre explique : « Mais depuis 2008 des garde-fous sont inscrits dans les textes. On veille de manière draconienne à garantir l’impartialité au sein de l’institution ».
Nous nous en sommes aperçus avec les centaines de rejet des référés déposés par des citoyens contre l’état d’urgence sanitaire. Sans parler des tours de passe-passe auquel se livre le « Conseil des tatas » dans l’affaire des fadettes [18]. Ces braves gens prennent les citoyens pour des imbéciles. Quid de la réforme de l’ENA annoncée à grand renfort de publicité par Emmanuel Macron ?
« Je peux reconnaître qu’il y a parfois, chez nous, un peu trop d’arrogance et de certitude autour de ce que nous pensons, mais, même si les apparences sont parfois contre nous, je vous en conjure, il faut nous faire confiance ». Tout est dit dans cette remarque de Bruno Lasserre.
Combien d’années aura-t-il fallu pour que les yeux de nos journalistes se désilent ?
Combien de scandales d’État aura-t-il fallu pour que la vérité objective apparaisse au grand jour ?
À toute chose malheur est bon nous rappelle l’adage populaire. Formons le vœu que d’un mal sorte un bien dans un avenir prévisible ! Mais, nous en sommes encore loin tant « l’État profond », « l’État dans l’État » qu’est le Conseil d’État freine des quatre fers pour mettre un terme à cette ineptie.
On ne peut raisonnablement demander à Al Capone de mettre de l’ordre dans la mafia. Tel est le défi auquel la société française est confrontée. Quand en finira-t-on avec ces prétendus grands corps de l’État [19] et avec cette juridiction extravagante qu’est le Conseil d’État, conseil et juge de l’État ?
Qui aura le courage de procéder à cette réforme indispensable pour mettre la France au niveau d’un État de droit digne de ce nom ?
Certainement pas le conseiller d’État, Frédéric Thiriez, chargé par Emmanuel Macron (ex-inspecteur des Finances) de rédiger un rapport sur la réforme de haute fonction publique, y compris celle de l’ENA. Il a pondu un rapport tiède qui ne s’attaque pas aux racines du mal.
Pendant ce temps-là, en dépit ce que racontent les sieurs Lasserre et Combrexelle dans l’article du magazine M. du Monde, on continuera à soumettre les citoyens et les fonctionnaires à l’arbitraire le plus total de ces membres de la Caste qui, un jour ou l’autre, auront à rendre des comptes au peuple souverain sur leurs forfaits quotidiens.
Dans cette période de bienpensance où toute opinion dissidente est écartée, il est rassurant que les yeux se désilent pour regarder le monde tel qu’il est et non que certains nous le présentent. Ce qui vaut pour le monde en général vaut a fortiori pour la juridiction administrative et le Conseil d’État présenté comme son fleuron.
Il est heureux que le Conseil d’État soit enfin cloué au pilori pour ce qu’il est, l’organe par excellence de la négation de la justice, celle qui est fondée sur des principes universels intangibles. Car, en définitive, le Conseil d’État, c’est la négation de la justice au sens de la convention européenne des droits de l’Homme [20].
Voir en ligne : https://prochetmoyen-orient.ch/le-c...
Nous vous proposons cet article afin d’élargir notre champ de réflexion. Cela ne signifie pas forcément que nous approuvions la vision développée ici. Dans tous les cas, notre responsabilité s’arrête aux propos que nous reportons ici.
[1] Guillaume Berlat, Conseil d’État : l’insoupçonnable fatuité de l’être, www.prochetmoyen-orient.ch , 25 décembre 2017.
[2] Ali Baba, Marc Guillaume, la chute d’une icône de la République, www.prochetmoyen-orient.ch , 20 juillet 2020.
[3] C.L., Des liens radioactifs au Conseil d’État, Le Canard enchaîné, 3 octobre 2018, p. 4.
[4] ean Daspry, Moralisation de la vie publique. Une justice couchée…, www.prochetmoyen-orient.ch , 8 octobre 2018.
[5] Ali Baba, République exemplaire… des mis en examen , www.prochetmoyen-orient.ch , 9 décembre 2019.
[6] Thierry Dallard, L’ENA et les grands corps de l’État son des cibles faciles, Le Monde, 30 avril 2021, p. 28.
[7] Le Conseil d’État, une entreprise familiale, Le Canard enchaîné, 17 mars 2021, p. 2.
[8] Yvan Stefanovitch, Petits arrangements entre amis, Albin Michel, 2020.
[9] Laurent Mauduit, La caste. Enquête sur cette noblesse d’État qui a choisi le camp de l’aristocratie d’argent, La Découverte, septembre 2018.
[10] Pierre Bourdieu, La noblesse d’État. Grandes écoles et esprit de corps, Les éditions de Minuit, 1989.
[11] Raphaëlle Bacqué, Richie, Grasset, 2015.
[12] Yvan Stefanovitch, précité.
[13] Laurent Valdiguié, Conseil d’État. Le vrai pouvoir, c’est lui, Marianne, 19-25 février 2021, pp. 22-23-24.
[14] Grégoire Biseau/Laurent Tello, Une année sous l’empire du Conseil d’État, M. Le magazine du Monde, 13 mars 2021, pp. 35-36-37-38-39-40-41-42-43.
[15] Ali Baba, Moralisation de la vie publique. Bravo Ribadeau !, www.prochetmoyen-orient.ch , 28 décembre 2020.
[16] Nicolas Quénel, Qui contrôle les contrôleurs ?, Marianne, 19-25 mars 2021, p. 31.
[17] Eugénie Bastié, La guerre des idées. Enquête au cœur de l’intelligentsia française, Robert Laffont, 2021.
[18] H.L., Le Conseil d’État jongle avec les fadettes, Le Canard enchaîné, 28 avril 2021, p. 8.
[19] J.-M. Th., Macron chante grands corps malade, Le Canard enchaîné, 28 avril 2021, p. 8.
[20] Jean Daspry, Le Conseil d’État ou la négation de la justice, www.prochetmoyen-orient.ch , 13 janvier 2020.